Das Potenzial von Gemeindefusionen und -kooperationen

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Gemeindefusionen sind nicht sonderlich beliebt, doch sie generieren diverse Vorteile. Eine Analyse von Univ.-Prof. Dr. Peter Bußjäger und Dr. Florian Klebelsberg, LL.M vom Institut für Föderalismus in Innsbruck.

Die Ausgangslage: Vergangene Gemeindestrukturreformen und Status quo. Einleitend muss festgehalten werden, dass Vorstöße betreffend Gemeindefusionen beileibe nicht immer „reflexartig abgewehrt“ [1] wurden, hat sich doch die Zahl der Gemeinden in Österreich seit 1960 von 3.998 auf 2.092 fast halbiert. Neben punktuellen Gemeindefusionen waren dafür vor allem die drei großen, von der jeweiligen Landespolitik vorangetriebenen Gemeindestrukturreformen in Niederösterreich, Kärnten und zuletzt 2015 in der Steiermark verantwortlich.

Nichtsdestotrotz weist Österreich mit einer durchschnittlichen Gemeindegröße von 4.408 Einwohnern [2] im internationalen Vergleich eher kleinteilige Gemeindestrukturen auf – in der EU liegt die durchschnittliche Gemeindegröße etwa bei 5.670 Einwohnern, in der OECD bei 9.115.[3] Während dies etwa im Hinblick auf den sozialen Zusammenhalt innerhalb der Gemeinde oder ehrenamtliche Strukturen durchaus mit Vorteilen verbunden sein kann, steht außer Frage, dass kleinere Gemeinden bei der Erfüllung immer komplexer werdender Aufgaben – beispielhaft seien hier für den Bereich der Hoheitsverwaltung etwa die Durchführung von Bauverfahren und im Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung die öffentliche Auftragsvergabe genannt – aufgrund beschränkter Ressourcen vor besonderen Herausforderungen stehen. Die Frage ist jedoch, ob weitere Gemeindefusionen dazu beitragen können, dass die Aufgaben der Gemeinden besser und effizienter bewältigt werden können, oder, ob verstärkte Gemeindekooperationen möglicherweise ebenfalls eine Lösung darstellen könnten.

SKALENEFFEKTE DURCH GEMEINDEFUSIONEN?

Der Forderung nach weiteren Gemeindefusionen liegt häufig die Annahme zugrunde, dass größere Gemeinden jedenfalls eine effizientere Verwaltung aufwiesen und dass damit auch niedrigere Kosten für die Erfüllung der kommunalen Aufgaben anfielen. Begründet wird dies mit Skaleneffekten: Die aus einer erfolgten Fusion resultierende größere Verwaltung sei demnach mehr als die Summe der zusammengefassten Einzelverwaltungen; im Ergebnis würden daraus bessere Verwaltungsleistungen zu niedrigeren Kosten resultieren. [4] Aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht ist dieser Ansatz jedoch zu hinterfragen: Untersuchungen vergangener Gebietsreformen in mehreren Ländern kamen zum Ergebnis, dass so gut wie keine systematischen Einsparungseffekte erzielt werden konnten. In Einzelfällen waren solche teilweise durchaus nachweisbar, in anderen Fällen stiegen die kommunalen Ausgaben nach einer erfolgten Fusion jedoch an. Im Durchschnitt sei jedoch kein nachhaltiger kostensenkender Effekt feststellbar.[5]

Darüber hinaus muss überdies festgehalten werden: Auch Gemeindefusionen führen teilweise zu nach wie vor vergleichsweise kleinen Einheiten, welche dann wiederum vor demselben Problem stehen, für eine Erfüllung der ihnen zukommenden Aufgaben übermäßig große Anstrengungen unternehmen zu müssen. Dem könnte zwar begegnet werden, indem mit umfassenden Fusionen die Schaffung von Großgemeinden angestrebt wird – dieser teilweise im Ausland (etwa in Skandinavien oder den Niederlanden) verfolgte Ansatz wäre jedoch in Österreich wohl weder mit den topographischen Rahmenbedingungen noch mit dem traditionellen Gemeindeverständnis einer bürgernahen Verwaltungsebene vereinbar.

Das Potenzial von Gemeindekooperationen zur Erzielung einer qualitätsvolleren und effi zienteren Gemeindeverwaltung. Wenn somit Fusionen ein aus verwaltungswissenschaft - licher Sicht zumindest zweifelhaftes Instrument sind, um nennenswerte Einsparungen auf Gemeindeebene zu erzielen, stellt sich die Frage, auf welche Weise Gemeinden dann auf die mit immer komplexer werdenden Aufgaben einhergehenden Herausforderungen reagieren könnten. Hier kommen Gemeindekooperationen ins Spiel. Die Gemeindeordnungen aller Bundesländer (mit Ausnahme Wiens, wo sich dieses Thema wegen der Identität von Land und Gemeinde nicht stellt) sehen etwa die Möglichkeit der Bildung von Verwaltungsgemeinschaft en vor, welche auf der Grundlage öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen zwischen den beteiligten Gemeinden eine flexible Möglichkeit der interkommunalen Zusammenarbeit darstellen und seit nunmehr 15 Jahren auch in der Bundesverfassung (Art 116b B-VG) verankert sind. Daneben ist auch eine vertiefte Zusammenarbeit in Form eines Gemeindeverbands möglich, welcher in der Regel zur Erfüllung einer bestimmten Verwaltungsaufgabe als Zweckverband gegründet wird.

Schließlich ist neben den beiden genannten hoheitlichen Kooperationsformen auf Gemeindeebene auch eine Zusammenarbeit im Rahmen der Privatwirtschaft sverwaltung – etwa durch die gemeinsame Gründung von Kapitalgesellschaft en, welche dann wiederum die Erfüllung kommunaler Aufgaben übernehmen – möglich. All diesen Formen der interkommunalen Zusammenarbeit ist gemein, dass sie es den Gemeinden durch Kooperationen auf regionaler Ebene ermöglichen, ihre Aufgaben gemeinsam zu bewältigen. Insbesondere die fortschreitende Spezialisierung und die Potenziale der Digitalisierung können eine solche Zusammenarbeit ratsam scheinen lassen, um im Idealfall die Verwaltungsgeschäft e zum einen in einer besseren Qualität, zum anderen auf effi zientere Weise zu führen. Nicht zuletzt darf auch nicht übersehen werden, dass die politischen Hürden für eine verstärkte Gemeindekooperation wesentlich niedriger liegen als für (großfl ächige) Gemeindefusionen und somit Einsparungseff ekte wohl deutlich rascher zu erzielen wären.

FAZIT.

Zusammenfassend kann also festgehalten werden: Während das Einsparungspotenzial von Gemeindefusionen aus verwaltungswissenschaft licher Sicht umstritt en ist, off enbaren sich hinsichtlich einer verstärkten Gemeindekooperation Einsparungspotenziale, die bislang teilweise ungenutzt gelassen werden. Es liegt daher einerseits an den Gesetzgebern auf Bundes- und Landesebene, allfällige bestehende Hürden für eine weitergehende Zusammenarbeit, wie etwa die Umsatzsteuerpfl icht in bestimmten Kooperationsverhältnissen, abzubauen, andererseits aber vor allem auch an den Gemeinden, die ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten zu nutzen, um auf diese Weise die ihnen zukommenden Aufgaben qualitätsvoll und effi zient zu erfüllen.

EXPERTEN-ANALYSE

Univ.-Prof. Dr. Peter Bußjäger: Universitätsprofessor am Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre der Universität Innsbruck; Direktor des Instituts für Föderalismus, Innsbruck. Dr. Florian Klebelsberg, LL.M.: Institutsassistent am Institut für Föderalismus, Innsbruck.

, LL.M.: Institutsassistent am Institut für Föderalismus, Innsbruck, Foto Stockhammer

Univ.-Prof. Dr. Peter Bußjäger, Foto Stanger

[1] So die Vorarlberger NEOS-Klubobfrau Claudia Gamon, zitiert bei Keller, Kommunale Zeitenwende, public 01/26, 6 (7).

[2] Eigene Berechnung auf Basis des von der Statistik Austria veröffentlichten vorläufigen Bevölkerungsstands am 01.04.2026 von 9.220.882 Einwohnern.

[3] Turley et al, Optimum Territorial Reforms in Local Governemnt: An Empirical Analysis of Scale Economies in Ireland, The Economic and Social Review 49(4) (2018), 463 (472) (verweisend auf Boyle, Re-Shaping Local Government: Overview of Selected International Experience with Local Government Re-organisation, Mergers, Amalgamation and Coordination, Local Government Research Series Report No.10 [2016]).

[4] Siehe dazu die Zusammenfassung dieser Argumentation von Blesse/Rösel, Gebietsreformen: Mehr Risiken als Chancen, Föderalismus-Blog vom 29.06.2018, abrufbar unter https://www. foederalismus.at/de/blog/gebietsreformen-- mehr-risiken-als-chancen_186.php (abgerufen am 03.06.2026).

[5] So etwa am Beispiel von in der Schweiz zwischen 2001 und 2014 fusionierten Gemeinden Schaltegger/Studerus, Gemeindefusionen ohne Spareffekt, Föderalismus-Blog vom 18.03.2017, abrufbar unter https://www.foederalismus. at/de/blog/gemeindefusionen-ohne-spareffekt_ 144.php (abgerufen am 03.06.2026).